Loi de rétablissement de la confiance dans la vie politique

Adoption du projet de loi pour la confiance dans l’action politique

 

Sur le terrain, lors des campagnes présidentielle et législative, tous les candidat.e.s La République en Marche ont senti et débattu de la défiance des Français.e.s envers leurs élu.e.s et les institutions de la République

Nous avons adopté la loi pour la confiance dans l’action publique. La concrétisation de cette mesure phare  est une première réponse à cette défiance : nous introduisons plus de transparence et de contrôle du mandat d’élu.e afin de recréer un lien de confiance entre les citoyens et leurs représentants.

 

Sommaire de cet article : cliquer sur le passage qui vous intéresse …

1. les enjeux

2. les actions

3. les éléments clés

4. loi organique / loi ordinaire : quelle différence ?

5. pour en savoir plus : le projet de loi votée : synthèse, détails et explications

 

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1. Les enjeux :

Restaurer et renforcer la confiance des Français dans leurs représentants politiques.

 

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2. Les actions :

  • Interdiction des emplois familiaux pour les élus ;
  • Suppression des réserves parlementaire et ministérielle ;
  • Suppression de l’Indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) ;
  • Instauration d’une peine complémentaire automatique d’inéligibilité en cas de condamnation pour des crimes et délits relevant des atteintes à la probité (les discriminations, injure ou de diffamation publiques, provocation à la haine raciale ou à raison de l’orientation sexuelle, abus de bien sociaux, escroquerie), peine inscrite au casier judiciaire de type B2;
  • Une « banque de la démocratie » pourra être créé par le Gouvernement pour que les candidats et partis puissent, dans certains conditions, obtenir des aides pour financer leurs campagnes, via des prêts, avances ou garanties.

 

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Les éléments-clés :

  • 63 heures de débats ;
  • 70% du temps de parole accordé à l’opposition ;
  • En nouvelle lecture, adoption à l’unanimité d’un amendement de Delphine Batho (Nouvelle Gauche) afin d’interdire toute activité de lobbying aux parlementaires pendant leur mandat;
  • Les deux projets de loi adoptés en lecture définitive : le projet de loi ordinaire avec 386 POUR / 3 CONTRE / 48 abstentions et le projet de loi organique avec 412 POUR / 74 CONTRE / 62 abstentions ;

 

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4. loi organique / loi ordinaire : quelle différence ?

La loi organique est une loi qui complète la Constitution afin de modifier tous les éléments liés à l’organisation des pouvoirs publics.

Dans la hiérarchie des normes, la loi organique est au-dessus des lois ordinaires mais en dessous de la Constitution. Celle-ci ne peut être modifiée que par referendum ou un vote des parlementaires réunis en Congrès.

 

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5. Projet de loi organique visant à rétablir la confiance dans la vie politique

Ministre : Nicole Belloubet / Rapporteur : Yaël Braun-Pivet

 

Calendrier


Le Gouvernement précédent a engagé la procédure accélérée pour ces textes :

12 juin 2017      avis du Conseil d’État (CE)

14 juin 2017      Conseil des ministres :

 

04 juillet 2017   Première lecture au Sénat :

Examen en commission

Examen en séance publique : la semaine du 10 juillet – Rapporteur Philippe Bas, LR

19 juillet 2017   Première lecture à l’Assemblée nationale :

Examen en commission les 18 et 19 juillet

Examen en séance publique dans la semaine du 24 juillet 

01 août 2017      CMP : échec

 

02 août 2017      Nouvelle lecture à l’Assemblée nationale sur la base du texte adopté par l’Assemblée en première lecture

Examen en commission le 2 août 2017

Examen en séance publique le 3 août 2017

 

04 août 2017      Nouvelle lecture au Sénat

 

09 août 2017      Lecture définitive Assemblée

 

10 août 2017      Saisine du Conseil constitutionnel

 

Pourquoi avoir adopté ce texte ?

La vie politique est, de façon récurrente, secouée par l’apparition d’affaires qui, fondées ou non, suscitent des réactions de société. Ces réactions manifestent l’attachement à des valeurs, qu’il convient d’entendre. C’est ainsi que, ces derniers mois, les citoyens ont marqué un profond attachement à la transparence et à la moralisation de la vie politique. Le candidat Emmanuel Macron, devenu Président de la République a entendu cette demande et y a répondu par des engagements de campagne. Le Gouvernement les transforme à présent en réformes.

Sur le plan juridique, le droit positif compte des avancées introduites par plusieurs réformes successives : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique (création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique) ; la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière (institution du procureur de la République financier) ; la loi du 20 avril 2016 (renforcement des obligations déontologiques des fonctionnaires) ; la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (création de agence française anti-corruption). D’autres réflexions ont pu être engagées à la fin du quinquennat précédent, sans pouvoir aller au bout de la navette parlementaire. C’est le cas de l’institution du casier judiciaire vierge.

Les présents projets de lois font suite à la proposition de loi constitutionnelle de moralisation de la vie politique présentée par René Dosière le 22 mai 2017. Ils s’inscrivent donc dans la continuité des réflexions relatives à la prévention et au contrôle des règles relatives à l’éthique et à la transparence dans la vie publique.

La garantie d’une moralisation de la vie publique est essentielle pour rétablir la confiance du peuple dans ses représentants, redonner un sursaut civique aux citoyens et redorer l’image de la France à l’échelle internationale.

Ces projets de lois s’inscrivent donc dans une volonté d’assainir la vie publique. Ils ne doivent cependant être appréhendés comme étant les marques d’une plus grande défiance, ni un encouragement à la suspicion permanente.

 

Retour sur les conditions d’examen

Dans des délais d’examen très contraints, les deux chambres ne sont parvenues à dépasser les clivages traditionnels et aboutir à un accord en commission mixte paritaire. Les positions des députés de la majorité et des sénateurs sur la réserve parlementaire étaient antagonistes : les députés LREM voulaient une suppression pure et simple de la réserve parlementaire alors que les sénateurs souhaitaient mettre en place un fonds de solidarité locale qui visait à attribuer des subventions aux communes et aux associations. Cette proposition de fonds n’est pas étrangère aux futures élections sénatoriales qui se tiendront en septembre prochain. Ce fonds était inacceptable pour le groupe LREM dans la mesure où il entérinait une nouvelle forme de réserve parlementaire. Dans ce contexte, il a été impossible de trouver un accord sur le projet de loi organique.

 

Que va-t-il se passer ensuite ?

Certaines dispositions feront l’objet de discussions dans le cadre du projet de loi finance pour 2018.

 

Principales mesures à retenir – extraits de la loi

Article 1er : La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) porte une appréciation sur la variation du patrimoine entre le début et la fin du mandat. La déclaration de fin de mandat sera remise entre 3 et 4 mois avant l’expiration du mandat (un et deux actuellement et l’avis de la HATVP sera publié 15 jours après la remise de sa déclaration par le Président, qui aura pu présenter ses observations.

Sénat commission : Le Sénat a assuré une publicité selon les mêmes modalités que les déclarations de situation patrimoniale déposées par les autres déclarants auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Il écarte également de cette publication, comme pour les déclarations de situations patrimoniales des parlementaires, les mentions relatives à la vie privée du chef de l’État.

Sénat séance : élargissement des obligations déclaratives des candidats à l’élection présidentielle en exigeant, au-delà de la déclaration de situation patrimoniale, celles des activités et intérêts détenus.

Assemblée commission : les députés ont souhaité accorder davantage de temps à la Haute autorité (de 15j à 30j) pour la transparence de la vie publique afin que son contrôle soit effectif lorsqu’il vérifie la déclaration de patrimoine du chef de l’Etat en fin de mandat.

Par ailleurs, Lors de son examen des lois relatives à la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur organique avait outrepassé sa compétence en permettant à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de publier « toute appréciation qu’elle estime utile quant à l’exhaustivité, à l’exactitude et à la sincérité de la déclaration » de situation patrimoniale du Président de la République à l’issue de ses fonctions. Pour ces raisons, la rapporteure a proposé d’en rester à la rédaction présentée par le Gouvernement, consistant en un avis sur la variation de la situation patrimoniale.

Assemblée séance : les députés ont souhaité rétablir la publication au Journal officiel de la déclaration patrimoniale du président de la République achevant son mandat.

Article 2 : L’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution prévoit que lors de la cessation de ses fonctions gouvernementales le membre du Gouvernement perçoit une indemnité d’un montant égal au traitement qui lui était alloué en sa qualité de membre du Gouvernement. L’article 7 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a réduit la durée du versement de cette indemnité en la passant de six à trois mois. Le Sénat a souhaité que la durée de trois mois soit un maximum et qu’elle ne puisse pas excéder la durée des fonctions gouvernementales.

Article 4 : l’administration fiscale transmet au bureau de chaque assemblée et à chaque parlementaire, dans le mois suivant son entrée en fonction, une attestation constatant s’il a satisfait aux obligations de déclaration et de paiement des impôts. L’attestation mentionnée ne constitue pas une prise de position formelle de l’administration fiscale. En cas de manquements non régularisés, le bureau de l’Assemblée compétente saisit le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer la démission d’office du parlementaire (et non plus la déchéance du mandat, conformément à l’avis du CE).

Sur proposition du Gouvernement, les députés ont rétabli les dispositions proposées initialement (modifiées par le Sénat) : chaque situation fiscale, conforme ou non, donne lieu à la production d’une information : il s’agit alors d’attester que l’examen de la situation fiscale de tous les élus a bien été fait. A cette fin, l’organe chargé de la déontologie parlementaire serait systématiquement informé des conclusions de l’administration fiscale après examen du dossier de chaque élu. Par ailleurs, la mise en conformité des élus avec leurs obligations fiscales ne peut se concevoir que dans le cadre du droit commun. En cas de divergence de vue avec l’administration fiscale, le parlementaire conserve en particulier la possibilité de faire valoir son analyse, en tant que contribuable, avec toutes les garanties attachées à la procédure fiscale. En cas de manquement de l’élu à ses obligations fiscales, le bureau de l’assemblée sera informé par l’administration fiscale et il sera tenu de saisir le Conseil constitutionnel sans exercer de pouvoir d’appréciation. Le Conseil constitutionnel vérifiera les faits, entendra la défense de l’élu et exercera un contrôle de proportionnalité pour déterminer s’il y a lieu de prononcer la démission d’office et l’inéligibilité. Le présent amendement du Gouvernement maintient par ailleurs la possibilité pour le juge de compléter le prononcé de la fin de mandat par une inéligibilité de trois ans maximum, comme prévu dans le texte adopté par le Sénat.

Par ailleurs, les parlementaires déclarés inéligibles à l’issue de la vérification de leur situation fiscale le sont pour toutes les élections et non pour les seuls mandats à l’Assemblée nationale et au Sénat.

La démission d’office pour cause de manquement aux obligations fiscales a pour conséquence la tenue d’une élection partielle afin de pourvoir le siège déclaré vacant (et non le remplacement par le suppléant).

Chapitre 2 : incompatibilités : Actuellement, l’article LO 146-1 du code électoral interdit à un parlementaire de commencer une activité de conseil après le début de son mandat. Le présent chapitre complète le dispositif en matière d’incompatibilité (le CE considère le dispositif comme étant satisfaisant dès lors qu’il n’institue pas une interdiction générale de l’exercice de conseil mais s’applique à des situations dans lesquelles le risque de conflit d’intérêt est avéré).

Article 6 : les participations directes ou indirectes conférant le contrôle dans des sociétés dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseil doivent figurer dans la déclaration d’intérêt et d’activités des parlementaires.

Article 7 : la liste des entreprises et entités dans lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction ni détenir un mandat à la tête des organes de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance est complétée.

Article 8 : restriction de la possibilité pour un parlementaire d’exercer une activité de conseil à titre individuel.

Actuellement : interdiction de commencer une activité de conseil au cours du mandat, à moins qu’il ne soit membre d’une profession libérale soumise à un statut législatif ou règlementaire ou dont le titre est protégé. Le PLO élargit le champ de l’interdiction : le parlementaire qui aura débuté une telle activité moins de 12 mois avant son entrée en fonction ne pourra la poursuivre pendant son mandat ; il ne pourra fournir de prestations de conseil aux structures visées par l’article LO 146 du code électoral susceptibles de faire naître un conflit d’intérêt. La dérogation concernant les professions libérales est supprimée.

En nouvelle lecture, l’Assemblée a complété le régime des incompatibilités pour interdire au député l’exercice de fonctions conférées par un État étranger pour qu’aucune puissance étrangère ne puisse s’attacher les « services » d’un parlementaire via un cabinet de conseil.

Article 9 : interdiction, dans certains cas, d’acquérir ou de conserver le contrôle d’une société de conseil.

Article 10 : En l’état de droit, l’article L.O. 146 ne prohibe que le cumul avec des fonctions de direction dans des entreprises ou organismes « sensibles ». Cette interdiction particulière est complétée et renforcée par le présent projet de loi. Toutefois, elle n’inclut pas la représentation des intérêts pour le compte de ces mêmes entités, alors même que le législateur a voté dans la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique une définition précise de cette activité et la mise en place d’un registre de déclaration.

La loi a élargi le champ des incompatibilités liées aux activités de représentant d’intérêts des députés : la liste des sociétés ou entités pour le compte desquelles un député ne peut exercer des fonctions de représentant d’intérêts est complétée, en y ajoutant celles inscrites au répertoire des représentants d’intérêts prévu à l’article 18‑1 de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (définitions de la loi Sapin II, articles 18‑1 et 18‑2).

Article 11 : délai de 3 mois pour le parlementaire dans cette situation de la régulariser. Mais le Sénat a souhaité bien distinguer, pour les députés et sénateurs : l’interdiction d’acquérir, au cours de leur mandat, le contrôle d’une structure dont l’activité consiste « principalement » dans la fourniture de conseil ; et l’interdiction, dans certaines conditions, de continuer d’exercer le contrôle d’une telle structure. Dans le premier cas, l’interdiction serait d’application immédiate à compter de l’entrée en vigueur de la loi. Dans le second, le parlementaire disposerait de trois mois pour se mettre en conformité en cédant ses participations dans la structure ou en les confiant à un tiers.

Article 12 : le bureau de l’assemblée concernée vérifie que ces règles d’incompatibilité sont respectées et permet au Conseil constitutionnel de sanctionner par la démission d’office.

Article 13 : Un député ne peut être désigné dans une institution ou organisme extérieur qu’en vertu d’une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation. Il ne peut percevoir aucune rémunération à ce titre. Entrée en vigueur différée de quelques mois (1er juillet 2018).

Les députés ont complété l’article L.O. 145 du code électoral pour consacrer la surveillance exercée par le Parlement sur la Caisse des dépôts et consignations, et clarifier la dérogation dont bénéficie, en qualité de député ou de sénateur, le président de la commission de surveillance. Les parlementaires qui siègent à la commission de surveillance de la Caisse ne peuvent « percevoir à ce titre aucune rémunération, gratification ou indemnité ».

Article 14 : à l’initiative conjointe de la rapporteure et du groupe LREM de l’Assemblée, la réserve parlementaire a été supprimée. Par rapport au texte initial, il est toutefois proposé de n’abroger le 9° de l’article 54 de la LOLF qu’à la fin de l’exécution du versement des crédits engagés au titre de la réserve parlementaire lors des exercices précédents l’exercice 2018, c’est à dire au 1er janvier 2024, afin de maintenir le dispositif de transparence de l’utilisation de la réserve parlementaire introduit en 2013.

Article 15 : suppression de la réserve ministérielle.

Article 20 : entrée en vigueur des dispositions relatives aux incompatibilités.

Le délai dont disposent les députés exerçant une activité de conseil pour compléter leur déclaration d’intérêts et d’activités auprès de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) est de trois mois.

Article 21 : entrée en vigueur de l’article 9 relatif à la réserve parlementaire : la suppression de la réserve ministérielle prend effet à compter de l’exercice 2018, comme celle de la réserve parlementaire. Les crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale pour 2017 pourront être engagés jusqu’à la fin de l’exercice en cours. L’attribution de subventions  aux collectivités au titre de la réserve ministérielle sera interdite à compter de l’exercice 2018. Le paiement des opérations engagées en 2017 se poursuivra dans les conditions habituelles, ainsi que cela est déjà prévu pour la réserve parlementaire.

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